Dvije najmoćnije zemlje Evropske unije žele promijeniti način na koji funkcioniše vanjskopolitička služba EU. Međutim, ne slažu se oko toga kako to učiniti.
Francuska se zalaže za jačanje uloge glavne diplomatkinje EU, koju trenutno obavlja Kaja Kallas, prema riječima troje zvaničnika koji su razgovarali s POLITICO-om. Stav Njemačke je mnogo manje definisan, ali pojedini njeni zvaničnici zagovaraju suprotan pristup – smanjenje njenih ovlasti i njihovo prenošenje na Evropsku komisiju.
Dileme i neizvjesnosti
Rasprava između Pariza, Berlina i Brisela odražava izazove, dileme i neizvjesnosti s kojima se suočava Evropska služba za vanjsko djelovanje (EEAS), osnovana 2011. godine. Među nacionalnim vladama i najvišim zvaničnicima EU postoji osjećaj da su promjene neophodne, ali nije jasno kakve bi one trebale biti.
Dok POLITICO nastavlja serijal o jednom od ključnih izazova s kojima se EU danas suočava – kako prilagoditi EEAS eri sve izraženije globalne fragmentacije – analizira se kako ni same države koje imaju presudnu ulogu u reformi nisu sigurne kojim putem krenuti. Dok se u Briselu vodi institucionalna borba između EEAS-a i moćnije Evropske komisije, uz niz odlazaka visokih zvaničnika koji utiču na svakodnevni rad diplomatske službe, nacionalne prijestolnice razmišljaju dugoročnije.
„Prva stvar koju treba uraditi jeste razjasniti ko je za šta nadležan“, rekao je Josep Borrell, neposredni prethodnik Kaje Kallas na funkciji visokog predstavnika za vanjske poslove, za POLITICO. „Ako EU želi biti odlučniji akter na međunarodnoj sceni, mora jasno definisati uloge svojih institucija, jer ako nije jasno ko je odgovoran za šta, ne može se očekivati odlučno djelovanje.“
Gotovo svi se slažu da su promjene hitno potrebne. Sjedinjene Američke Države i Kina sve više koriste sva raspoloživa sredstva kako bi ostvarile svoje interese – od trgovinske i industrijske politike do tehnologije – dok je proces donošenja politika u EU i dalje rascjepkan. Iako EEAS upravlja vanjskom i sigurnosnom politikom, Evropska komisija kontroliše mnoge političke instrumente i finansijske resurse koji su ključni za jačanje međunarodnog uticaja EU.
Iako se ozbiljne reforme za sada uglavnom spominju samo u neformalnim razgovorima izvan zvaničnih sastanaka, Francuska smatra da je došlo vrijeme da se o njima otvoreno razgovara.
Jačanje, a ne slabljenje
Francuska je već odlučila koji model podržava. Želi proširiti ovlasti šefice EEAS-a, navode troje zvaničnika i interni francuski dokument u koji je POLITICO imao uvid. Tome doprinosi i činjenica da Kaja Kallas, bivša premijerka Estonije, pripada političkoj grupaciji Renew, istoj evropskoj političkoj porodici kojoj pripada i francuski predsjednik Emmanuel Macron. Pariz je snažno podržao njeno imenovanje 2024. godine.
Podrška toj ideji raste već neko vrijeme. Kada se francuski ministar vanjskih poslova Jean-Noël Barrot obratio godišnjoj konferenciji ambasadora EEAS-a u martu, javno je podržao Kallas. Tu podršku ponovio je i tokom sastanka s njom u Parizu 12. juna, prema riječima jednog zvaničnika EU i jednog francuskog zvaničnika.
"Francuska podržava jačanje EEAS-a, a stav ministra nije se promijenio otkako se usprotivio njegovom slabljenju na konferenciji ambasadora“, rekao je još jedan francuski zvaničnik.
Šta bi to konkretno značilo u praksi – i hoće li druge ključne prijestolnice, posebno Berlin, na kraju podržati taj prijedlog – i dalje je otvoreno pitanje.
Kada je EEAS osnovan, Francuska je u njega značajno investirala. Nakon izlaska Ujedinjenog Kraljevstva iz EU, Francuska je ostala jedina članica Unije koja ima stalno mjesto u Vijeću sigurnosti UN-a i posjeduje nuklearno oružje. Za prvog generalnog sekretara EEAS-a imenovala je Pierrea Vimonta, bivšeg ambasadora u Washingtonu i iskusnog evropskog diplomatu.
Kao znak da Pariz i dalje ulaže u ovu instituciju, Francuska je prošle sedmice objavila da će David Cvach, jedan od najiskusnijih diplomata Ministarstva vanjskih poslova, postati zamjenik generalnog sekretara zadužen za odbranu. Cvach je trenutno ambasador Francuske pri NATO-u, a ranije je bio direktor za evropske poslove u Ministarstvu vanjskih poslova i savjetnik predsjednika Republike. Time Francuska zadržava važnu funkciju i dodatno jača veze između NATO-a i Evropske unije.
Francuske vlasti, međutim, nisu saglasne oko brzine reformi. Vlada predsjednika Macrona želi ojačati evropske institucije prije predsjedničkih izbora naredne godine, za koje ankete pokazuju da bi mogli dovesti na vlast euroskeptike Jordana Bardellu ili Marine Le Pen. Francuski dokument predviđa da bi proces reforme trebalo završiti prije izbora 2027. godine.
Istovremeno, Pariz nastoji izbjeći destabilizaciju evropske diplomatske službe u trenutku globalnih kriza, poput rata u Ukrajini i napetosti oko Hormuškog moreuza, rekao je jedan francuski zvaničnik upoznat s povjerljivim razgovorima.
Nejasni signali iz Berlina
Šta tačno želi Njemačka manje je jasno, prvenstveno zbog prirode njene vladajuće koalicije koju čine demokršćani kancelara Friedricha Merza i socijaldemokrate.
"Ne postoji jedinstvena berlinska vizija vanjske politike“, rekla je njemačka zastupnica u Evropskom parlamentu Hannah Neumann iz redova Zelenih, članica Odbora za vanjske poslove. „Dobijam potpuno različite signale iz Berlina, zavisno od toga s kim razgovaram.“
Ipak, čini se da Njemačka želi institucionalne reforme koje bi unaprijedile donošenje vanjskopolitičkih odluka u EU, moguće kroz jačanje ovlasti Evropske komisije, prema riječima dvojice diplomata iz drugih država članica koji su razgovarali sa svojim njemačkim kolegama. To ukazuje na suptilnu, ali stvarnu razliku u odnosu na francuski pristup.
Glasnogovornik njemačke vlade u Briselu odbio je komentarisati ove navode.
"Nadležnosti u oblasti vanjske i sigurnosne politike u Briselu moraju biti jasno razgraničene, ali i objedinjene“, rekao je njemački ministar vanjskih poslova Johann Wadephul u maju na Adenauer konferenciji. Dodao je da EEAS mora biti mnogo tješnje povezan s Evropskom komisijom.
U istom govoru Wadephul je pozvao i na brže donošenje odluka u vanjskoj politici putem kvalifikovane većine umjesto jednoglasnosti, uz priznanje da za sada ni polovina od 27 država članica ne podržava takav model.
Dok su Pariz i Berlin ozbiljno otvorili pitanje reforme, u ostalim državama članicama rasprave se uglavnom vode samo na marginama sastanaka ministara vanjskih poslova i političkih direktora, rekli su diplomati za POLITICO.
Tri moguća modela
Da bi do reformi došlo, morali bi ih odobriti lideri EU, vjerovatno nakon što sama Kaja Kallas predstavi prijedlog. Diplomate očekuju da bi proces trebao biti završen prije francuskih predsjedničkih izbora. Ministri vanjskih poslova EU počet će raspravu početkom septembra u irskom gradu Wicklowu.
Francuski dokument, koji zvaničnici opisuju kao radni materijal u vrlo ranoj fazi, iznosi tri moguća modela reforme evropske vanjske politike.
U njemu se navodi da se instrumenti vanjske politike EU „ne koriste uvijek na optimalan način“ te se predlaže jačanje uloge Vijeća EU, koje predstavlja države članice. Dokument predviđa tri opcije: dati veće ovlasti Evropskoj komisiji, približiti EEAS Vijeću ili istovremeno ojačati obje institucije.
Treća opcija, koju Pariz smatra najpoželjnijom, podrazumijevala bi značajno jačanje ovlasti Kaje Kallas unutar Evropske komisije. Ona bi postala prva izvršna potpredsjednica Komisije, s autoritetom nad komesarima i generalnim direktoratima nadležnim za vanjske poslove, trgovinu i razvoj.
Prema autorima dokumenta, takav model mogao bi biti prihvatljiv i za Evropsku komisiju, iako bi to moglo biti otežano zbog poznato složenih odnosa između Kallas i predsjednice Komisije Ursule von der Leyen.
'Unutar Komisije'
Francuska ne želi dati dodatne ovlasti Ursuli von der Leyen, smatra Guillaume Duval, bivši autor govora Josepa Borrella, koji danas radi u Institutu Jacques Delors u Parizu.
"Francuska želi jasnu hijerarhijsku strukturu unutar Komisije“, rekao je Duval. Po njegovom mišljenju, ključno je imati veoma snažnog potpredsjednika zaduženog za vanjske poslove i sigurnost. Smatra da bi imalo smisla da EEAS postane jedan od generalnih direktorata Komisije, ali da njime upravlja visoki predstavnik kao potpredsjednik Komisije i član Vijeća, a ne predsjednica Komisije.
Kaja Kallas već danas ima dvostruku funkciju: potpredsjednica je Evropske komisije i predsjedava sastancima ministara vanjskih poslova i odbrane EU. Međutim, Duval smatra da u praksi nema stvarni autoritet nad ostalim komesarima.
Kao primjer naveo je prethodni mandat Komisije, kada je tadašnji komesar za proširenje Olivér Várhelyi vodio politiku prema Izraelu bez konsultacija s Borrellom.
"Kada se Borrell žalio, Várhelyi je imao podršku Ursule von der Leyen“, rekao je Duval. Evropska komisija nije željela komentarisati ove tvrdnje.
Novac odlučuje
Određene promjene u funkcionisanju vanjske politike EU već su se dogodile postepeno. Von der Leyen već dugo zagovara „geopolitičku Komisiju“, pa je kompromis postignut prilikom osnivanja EEAS-a sve više pod pritiskom. Tokom pandemije COVID-19 pokazala je da Komisija može proširiti svoju ulogu koordinacijom zajedničke nabavke vakcina.
Jedna od mogućnosti za dodatno jačanje Komisije bila bi nastavak tog trenda. To bi se moglo postići i jednostavno smanjenjem finansiranja EEAS-a.
Iako je EEAS odgovoran za veliki dio vanjske i sigurnosne politike EU, najveći dio novca nalazi se pod kontrolom drugih institucija. Budžet EEAS-a iznosi oko 900 miliona eura i uglavnom pokriva administrativne troškove – zaposlene, zgrade i delegacije EU širom svijeta. Nasuprot tome, razvojni programi raspolažu s oko 11 milijardi eura, ali su u konačnici pod nadležnošću Evropske komisije.
Diplomate ističu da se problemi EEAS-a ne mogu objasniti isključivo ličnostima koje su ga vodile, ali smatraju da su i one igrale značajnu ulogu. Sve četiri osobe koje su od osnivanja EEAS-a obavljale funkciju visokog predstavnika – Catherine Ashton iz Ujedinjenog Kraljevstva, Federica Mogherini iz Italije, Josep Borrell iz Španije i sadašnja šefica Kaja Kallas – bile su izložene ozbiljnim kritikama tokom svojih mandata.
Više diplomata smatra da su određeni potezi Kaje Kallas, poput izjave da „slobodnom svijetu treba novi lider“, misleći na američkog predsjednika Donalda Trumpa, otežali državama članicama da zagovaraju dodatno jačanje njene funkcije. Drugi zvaničnici smatraju da poslu pristupa previše kao bivša premijerka, umjesto da se prilagodi institucionalnim ograničenjima Brisela.
"Prelazak s pozicije osobe koja je bila na samom vrhu vlade i političkog sistema na ulogu jedne od nekoliko potpredsjednica Evropske komisije vjerovatno nije najlakša tranzicija“, rekao je Ian Bond, zamjenik direktora Centra za evropske reforme, istraživačkog centra sa sjedištima u Londonu, Briselu i Berlinu, piše Politico.